落实“双碳”目标，推动经济社会绿色低碳转型，需要持续大规模资金投入。当前如何以公共资金为重点，进一步加大低碳投资力度、提高投资效益，既关系到培育巩固我国低碳产业竞争优势，也关系到我国经济增长的可持续性。

面临形势

低碳投资是广义绿色金融、转型金融以及气候投融资中的一部分，一般指支持减少温室气体排放（或增加碳汇）相关经济活动的投资，包括低碳技术研发、低碳工艺应用、低碳设备产品生产等投资。由于碳排放存在经济负外部性，低碳投资需要政府等公共部门发挥重要作用。当前低碳投资发展面临的形势是：从长期看，低碳投资需求规模巨大，实现全球碳中和目标预计2020—2050年间仅能源领域的额外投资需求就达到每年1.7万亿美元，我国实现碳中和目标预计累计需136万亿元额外投资，年均3.4万亿元。这些投资涉及能源、交通、建筑、工业、农业、林业以及废弃物处理等诸多领域，公共部门和私人部门均要加大投资力度以满足资金需求。从近期看，主要国家正在加大政府低碳投资部署，围绕低碳产业的竞争更趋激烈。如美国拜登政府2021—2022年先后通过《基础设施投资和就业法案》《通胀削减法案2022》《芯片法案》等多项立法，围绕低碳基础设施建设、清洁能源技术示范、电动汽车推广、充电网络构建以及重大低碳技术研发等，安排政府低碳投资总规模超过5000亿美元。加大政府公共低碳投资，既是当前促进经济增长直接支撑，也是面向未来建立经济竞争优势的重要举措。

国内现状

随着我国对气候变化问题和节能减碳工作重视程度不断提升，政府出台了一系列政策，推动低碳投资总体规模呈逐年增长趋势，为实现单位GDP碳排放强度下降、推动经济社会绿色低碳转型发挥了积极作用。当前我国公共低碳投资的主要特征表现为如下方面。

投资总规模持续增长。我国尚未开展低碳投资数据统计，一般认为政府和国有企业是低碳投资的主要来源。其中，政府低碳投资包括一般公共预算支出、政府性基金支出中与气候变化相关的投入。数据显示，2009—2020年政府低碳投资从865.17亿元增长为6483.17亿元，2015年后均维持在5000亿元以上，占全国财政支出的比重约为3%。一般公共预算支出部分的低碳投入中，节能环保支出、交通运输两项分别占70%和30%。政府性基金支出部分的低碳投入中，可再生能源电价附加占比超过40%。根据气候政策倡议组织（CPI）的研究，2017—2018年中央国有企业（包括受中央国资委直接监督的企业以及受财政部监管的其他非银行机构）年均低碳投资2280亿元，约占同期公共资金总额的20%。

投资集中于能源领域。政府直接投资主要投向节能改造、可再生能源开发、碳汇等领域，自“十二五”以来三者对应累积资金投入分别达5000亿元、4500亿元和3600亿元。其中，2020年仅可再生能源电价附加支出就达到923.56亿元，占当年公共低碳投资的14%。其余资金主要用于促进战略性新兴产业发展、控制非能源活动温室气体排放以及推动碳捕集利用和封存等先进技术研发示范等。国有企业的低碳投资主要集中在太阳能、风能、低碳交通、生物质能源等领域。其中，五大发电集团和两家电网公司投资总额占央属国有企业的58%，主要投资方向是风能（900亿元）和太阳能（400亿元）。

投资方式日趋多样化。中央预算内投资主要采取直接投资、投资补助、资本金注入等方式，近年来随着投融资体制改革推进，发展了政府与社会资本合作（PPP）、基础设施信托基金（REITS）、政府引导基金等新模式。2020年底全国PPP在库项目总计13281项，市政工程、交通运输、生态建设和环境保护等类别项目总投资额达19.17万亿元，资金主要来自政府预算设立的绿色基金。基础设施REITS产品2022年累计上市14只，发行规模450亿元，市值规模625亿元，其中能源基础设施和生态环保基础设施等是重点支持领域。政府引导基金方面，截至2022年底，各级政府共成立1531只基金，累计资金规模达2.74万亿元，在推动创新创业、高新科技产业发展、促进中小企业技术创新等方面发挥了积极作用。

存在问题

面向碳达峰碳中和目标，我国公共低碳投资在顶层设计、投资方向、投资方式等方面仍存在不少问题有待解决，主要包括以下方面。

低碳投资相关多个概念交叉重叠，政策针对性和协同性不强。低碳投资涉及范围广，与绿色金融、转型金融、气候投融资等概念存在交叉重叠，各方并未就其边界内涵形成共识，成为低碳投资相关政策制定及工作协调的障碍。目前，“双碳”目标下的巨量投资需求如何满足，“1+N”政策体系尚未明确具体路径，部分政策文件中提及完善投资政策，但政策相对零散，政策之间的系统性和协同性相对不足，特别是关于政府投资和市场主体投资关系和机制的考虑尚不清晰。

低碳投资占比较低，不同领域资金投入不均衡。虽然政府每年投入到气候变化领域的资金总规模达到7500亿元，但该统计口径还包括部分环境保护相关资金，实际低碳投资部分约为5000亿元，占全国财政支出比重约3%，占全社会固定资产投资中的比重就更低。同时，大部分公共低碳投资主要投向节能、可再生能源、碳汇等经济效益较为明显的领域，在战略性新兴产业、甲烷等非CO2温室气体减排、先进低碳技术的研发和示范等领域投资规模仍有待提高。

政府投资方式灵活性不足，撬动社会投资能力较弱。

当前政府低碳投资仍以直接投资为主，难以大规模撬动社会资本投入。有的地方政府把PPP作为融资上项目的工具，或者将一些纯商业项目硬套PPP模式，推高了政府投入面临的风险。政府引导基金以参股投资和跟进投资模式为主，杠杆倍数比融资担保模式低，导致政府投资风险较大、吸引社会资本参与低碳投资能力不足等问题。有的政府引导基金的政策属性、功能定位不明确，在基金运作中对市场化基金造成一定程度的挤出效应。

数据规范等基础支撑不完备，影响资金高效配置。公共低碳投资数据体现在各个领域的不同科目，政府尚未建立低碳投资的资金追踪体系。相关信息披露规则仍不健全，政府要求金融机构、企业等市场主体加强与气候相关的信息披露，但实际上披露的规范性、完整性、准确性都有待进一步提升。公共低碳投资相关审核管理较为分散，资金使用效益缺乏统一评估标准。指导低碳投资活动缺乏科学的项目分类标准，目前市场主体主要以《绿色产业指导目录》为参考开展低碳投资活动，其中有不少项目类型与“双碳”目标衔接不够。

政策建议

针对上述问题，需要聚焦提高公共低碳投资的效率和效能，进一步完善我国低碳投资相关政策。

制定投资支持碳达峰碳中和目标顶层设计文件，加强低碳投资相关政策协调。以发挥政府公共投资的关键引导作用，加快推动低碳投资市场化规模化为目标，在“1+N”政策体系下制定出台低碳投资专门政策和相关配套实施细则，明确低碳投资的边界内涵、资金来源、支持领域、投资方式等，有效降低长期低碳投资面临的不确定性风险。同时，加强低碳投资政策与经济、金融、产业等领域政策协同，形成政策合力更好服务经济社会低碳转型。

优化政府资金投入和使用规划，提升低碳投资占比。

加大政府低碳资金投入，设立逐步增加的阶段性政府低碳投资总量及占比目标。聚焦低碳投资关键领域，及时调整产业政策导向，拓宽产业政策作用范围，在可再生能源和新能源汽车之外，进一步加大对节能环保、新能源、低碳交通运输装备和组织方式、碳捕集利用与封存等项目的支持力度。在继续严控煤电、钢铁、电解铝、水泥、石化等高碳项目投资的基础上，出台引导高碳产业转型的投融资政策。

鼓励市场创新，探索多样化的低碳投资模式。积极推进气候投融资试点，鼓励地方探索低碳投资新模式。鼓励各级政府因地制宜设立政府引导型碳达峰碳中和专项基金，重点支持清洁能源开发、工业低碳化改造、节能建筑、绿色交通等具有显著气候效益的项目。积极开展基础设施REITS试点，支持水电、风电、太阳能、抽水蓄能电站等能源基础设施以及生态环保类基础设施建设。细化并明确低碳PPP项目类型，严格项目入库标准和程序，规范有序推进低碳类PPP项目高质量发展。

夯实基础能力，提升资金和碳排放披露水平。在《气候投融资项目分类指南》的基础上，加强与《绿色产业指导目录（2019年版）》《绿色债券支持项目目录（2020年版）》等绿色金融标准的协调，借鉴《欧盟可持续金融分类方案》等国际准则，进一步提出气候减缓和适应项目判定准则、分类目录等实际可操作的气候投融资标准。以政府资金为突破口，构建低碳投资的监测、报告与核查体系，统计量化低碳投资资金投入，更好匹配碳中和资金需求。构建统一规范的项目减碳成效评价指标、评估方法和报告标准，将项目减碳效益作为评价项目绿色程度、决定政策支持力度和政府投资项目考核的重要指标。在已有的信息披露标准基础上，构建并推行统一的碳信息披露技术规范，切实提升低碳项目和市场主体的碳信息披露水平。

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